写在前面的话：根据第三次全国文物普查的统计数据，全国共有3万处在册文物消失，仅辽宁一省约有1000余处不可移动文物消失。2017年5月，辽宁省政府办公厅印发《辽宁省历史文化名城名镇名村及历史文化街区保护管理暂行办法》，其中明确要求保护省级历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区的传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境。任何单位和个人不得损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑丹东市十三五规划明确提出 “加强文化遗产保护，推进文化产业发展”。

在此背景下建设文化遗产保护制度机制，是保护文化遗产的必由之路，也是保护文化产业发展的有效路径。作为丹东人，我也有义务为我市的法制建设尽微薄之力。

一、丹东地区历史文化遗产现状调查

丹东目前各级文物保护单位已有200多处，其中全国重点文物保护单位有凤凰山山城、东山大石盖墓、鸭绿江断桥、前阳洞穴遗址、后洼遗址、抗美援朝下河口公路断桥遗址6处。明长城虎山段遗址(包括江沿台堡城址、虎山前烽火台址、冒气顶烽火台址、石城烽火台址、孤顶烽火台址、南荒沟烽火台址)、赫甸城城址并入了全国重点文物保护单位“长城”项目。丹东的省级文物保护单位达到了31处，具体有：《创建大奠堡记》碑、赫甸城城址、大孤山古建筑群、刘家堡城址、九连城城址、叆河尖古城址汉、中国人民志愿军第十三兵团炮兵指挥所旧址、辽东解放烈士纪念塔、凤城一中院内的清代魁星楼，孔庙牌坊、宽甸满族自治县灌水镇柏林川村的明代石刻、大鹿岛的毛文龙碑、辽东省人民政府旧址、任国桢故居、桦木山遗址、尖砬子山城、大西岔镇北江村鸡冠砬子墓群、大奠堡城址、石柱子村奭公德政碑、孤山镇西后街杨家大院、宽甸高台堡山城、孤山西土城遗址、凤城东台石盖墓群、宽甸崔家堡子墓碑、马市村浮桥遗址、凤城广甸灌渠、东港萌芽山山城、青山沟小城子山城和宽甸白菜地边墙等。另外还有60多处市级文物保护单位，100多处县(区)级文物保护单位。

丹东市非物质文化遗产保护工程2005年启动。截至2015年底，丹东市已有市级以上非物质文化遗产56项， 其中国家级2项；省级13项；市级41项。其中国家级为丹东朝鲜族花甲礼和丹东鼓乐；省级为丹东单鼓、凤城老窖酒传统酿造技艺、丹东面塑、丹东朝鲜族民歌、凤城景泰蓝珀晶画绘制技艺、满族医药-木鸡汤制作技艺、凤城满族荷包、凤城满族民间特色食品、丹东妈祖祭典、宽甸八河川皮影戏、凤城满族珍珠球 、丹东上打家什高跷、孤山泥塑；市级为丹东剪纸、宽甸满族子弟书、东港满族灯官秧歌、宽甸柱参种植技艺、民间字画、宽甸满族绣花鞋、锡伯族“抹黑节”、宽甸朝鲜族传统织布技艺、丹东东北大鼓、宽甸满族民间故事、丹东满族柞蚕养殖技艺、宽甸满族盘酱酿造技艺、丹东满族年俗、宽甸柳匠编织技艺、丹东满族婚礼、丹东龙舞、凤城锡伯族欻嘎拉哈、丹东糖画、凤城皮影戏、丹东果模雕刻技艺、于文蛋、瓷雕刻技艺、凤城凤凰山庙会、陈氏太极拳、凤城民间故事、丹东馇子制作技艺、凤城黄波陶艺、丹东元宝宋派八卦掌、凤城传统缫丝技艺、元宝马家焖子制作技艺、凤城葫芦画雕绘技艺、振安陈季先漫画、凤城蝶翅画粘贴技艺、振安木板烙画、丹东满族軏勒制作技艺、丹东农民画、丹东朝鲜族顶瓶舞、东港大孤山庙会、丹东蓑衣编织技艺、孤山民间故事、宽甸根雕、孤山刺绣。

二、丹东历史文化遗产保护工作描述与问题分析

（一）丹东历史文化遗产保护工作

丹东作为一个近几年快速发展的城市，城市发展速度较快，城市规模不断扩张，在这种背景下，历史文化遗产保护工作显得更为紧迫和重要。

2017年丹东市政府制定《丹东市人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》，将该市文物保护的目标定位为“全市文物保护体系基本完善，市级以上文物保护单位保存状况良好，县(市)区级文物保护单位保存状况明显改善，尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物有保护措施，有条件的文物保护单位基本实现向公众开放。”该意见指出要“明确落实文物保护责任”、“加强文物保护力度”、“ 拓展文物合理适度利用”、“ 全面推进依法行政”、“ 夯实文物工作保障措施”等一系列文物保护的措施，虽然没有全面涵盖历史文化遗产保护的内容，但基本包括了物质文化遗产的内容。

（二）丹东历史文化遗产保护工作中问题

1.缺乏完善的保护与管理规章制度体系

我国当前的国情是各级政府和文物行政管理部口是文物保护工作的主体，但是对于保护主体如何健全文化遗产保护管理机构、如何完善保护管理体系、如何界定政府在保护工作中的立法、制定政策、发展规划、设计等方面的职能，却没有具体的法律、法规予规制。丹东目前还没有文化遗产保护的专项法规和地方性法规，保护历史文化遗产的地方性制度依然是一个空白区域，更谈不上地方性配套立法。文化遗产保护在地方没有具体的实施细则，一些制度不够完善，缺乏程序约束，如果没有刚性的制度约束对文化遗产进行保护，必定会造成不可挽回的损失。

2. 缺乏市场参与的制度指引

目前丹东保护历史文化遗产的主要力量是政府，只注重对遗产本体保护成为一个显著的特征，但是历史文化遗产只有保护与利用相结合，才能得到传承与发展。由于地方政府在历史文化遗产保护中实行“一手包办”：物质文化遗产是政府出资进行保护，没有市场的参与，资金不够甚至无法到位是致命的弱点；承担着非物质文化遗产传承重任的文化团体和文化人才靠政府养活而忽略市场，缺乏自主的创新意识、市场意识和服务意识。因此，对拓宽文化遗产保护与传承的利用途径产生了一定的阻碍作用，无法真正做到创新市场化、社会化的文化经营管理体制和机制。

3.缺乏公众参与的制度指引

近些年，在市场化的进程中，社会力量介入历史文化遗产保护工作的力度逐渐加大，当中包括了营利性的社会力量和非营利性的社会力量，但目前丹东在这方面的民间保护组织很少。究其原因，是丹东市没有关于公众参与文化遗产保护的法规、制废由于缺乏制度的指引，在一定程度上打击了公众参与的积极性。如何推动市场对文化遗产保护工作的参与、如何发挥社会力量共同参与保护等问题，是统筹城市发展与文化遗产保护和谐共生的应有之义。

（三）丹东历史文化遗产保护工作中问题分析

1.地方配套法规制度缺乏

我国历史文化遗产保护的法律法规比较完善，相关的法律法规与条文具有一定的可操作性和通用性。但是，由于我国的文物保护实行属地管理，地方政府对省级以下的文物保护单位、历史文化名城、历史文化保护区的认定、核准与保护，对违法行为的处理，有很大的权力。丹东市历史文化遗产保护地方性配套立法呈空白状态，没有实际可操作性的实施细则，地方配套法规的不健全，无法让历史文化遗产保护有章可循。

2.“多头管理”与效率低下

中央和地方两级管理是中国目前的文化遗产保护管理体系，具体是实施不同层次的属地管理，条块结合、以块为主，多级委托、业务交叉是这种管理方式的典型特征。中央和地方政府部口的管理权限重叠，文化、住房建设规划、旅游、宗教等部口都可以对文化遗产的保护、开发、利用进行管理，因此造成了“多元结构”垒，出现管理目标与利益多元化的现象:有的文物保护单位归文化、文物部口管，有的归宗教部口管，有的归建设、园林部口管，有的是几个部口共同管理，实际却是无人管理，导致在实际工作中出现疏漏、混乱的局面，由此产生政出多口、权利分割的矛盾，同时由于责权不明，容易出现互相推读的局面，导致文化遗产保护的工作开展不畅通，效率低下。3.历史文化遗产保护资金来源单一，市场在资金筹措中发挥的作用有限。

资金短缺，来源单一是丹东历史文化遗产保护的一个大难题。2017年，丹东市的GDP在辽宁省的14个地级市排名9，财力薄弱，投入到文化遗产保护的资金非常有限远远满足不了丹东市历丈文化遗产保护和开发的需要；一些重要的历史古迹、古建筑、文物的整修、保护需要庞大的资金支持，必要的经费得不到保证和支持，致使大量的文物古迹的考察、记录、整理、修复和传承以及抢救工作得不到有效的开展。由于对文化遗产的挖掘不够，一些有价值和有意义的文化遗产得不到很好的保护和利用，没有作为一个很好的经济增长点得到开发和利用，严重制约了丹东市的文化产业发展。

三、丹东历史文化遗产保护制度建设研究

（一）制度建设遵循的原则

构建合理可行的保护机制是确保文化遗产可持续发展的重要条件。保护机制必须科学、客观、合理并尽可能为历史文化遗产的保护提供服务，要建立一套既科学又合理的机制，必须按照一定的原则去执行。

1.历史文化遗产保护的真实性和完整性

保护遗产的真实性和完整性是《世界遗产公约》的核心，这也是世界遗产单位应该履行的准则;完整性就是保护范围要包括它的历史环境风貌——如果它离开了历史环境，它的真实性就不完整了。

2.历史文化遗产保护的世代传承性

所谓世代传承性，是指强谓创造发展与历史过程。国际社会经过多年的实践与论证，得出一个结论:保护与发展都不是历丈文化遗产的最终目的，传承才是其真正的目的——我们要将前人创造的文明成果结合现代实际发展需要，吸取当中的智慧与为量，世世代代传承下去:我们不能独享文化遗产，而忽略后代对这种文化同样有继承的权利。因此，在构建历史文化遗产保护机制时，应充分考虑遵循其世代传承性这一原则。

3.历史文化遗产事业的公众参与性

文化遗产保护不是政府和文物主管部口的特权，由于其在本质上与全体公众的文化权益有关，我们必须尊重并维护文化遗产与民众之间的情感，让民众对此有知情权、参与权、受益权和监督权。因此，对文化遗产的保护、发展与研究需要不同领域学科、全体公众参与进来，这样才能使文化遗产保护成为全民众乃至全社会的意愿，只有当地民众自发、自觉地保护历史文化遗产，才可以让文化遗产具有尊严和旺盛的发展生命力。

4.历史文化遗产的可持续发展性

文化遗产的保护和发展是辩证的矛盾统一体，从可持续发展的观点来看:保护是发展的前提，发展是保护的基础。对历史文化遗产的优秀传统文化要弘扬，不能进行掠夺式的开发，以免对其造成损害。应该通过合理利用的途径获取保护资金，采取有力措施促进文化遗产的科学利用，形成“保护——开发——利用一一发展一—保护”的可持续发展道路。

（二）丹东历史文化遗产保护制度构建建议

1.制度制定主体的多元化

制度是历史文化遗产保护的基础，政府是制定制度的主体。但文化遗产权利主体、性质、内容的复杂性，使得其很难采用一种单独的模式进行保护和开发。在这个背景下，倡导多元主体合作，即建立政府与公民、企业、自治组织和非政府组织之间积极有效的合作，使公民、企业、自治組织和非政府组织具有足够的政治权利参与到保护规章制度的制定、决策、管理和监督中来，从而与政府共同形成公共权威和公共秩序，集结各个保护主体，实行"自上而下"和"自下而上"双轨并行，确保文化遗产保护规章制度的民主性、有效性和可操作性。

2.整合现有资源，尽快明确管理部门

历史文化保护是一项综合性的任务，需要各个部门的协调配合。我国在计划经济条件下形成的条块分割、纵向分离的管理模式，职责过于细化导致遗产管理中一方面是你中有我，我中有你，另一方面又出现管理“真空”，不利于遗产的保护。2017年市政府发布的《丹东市人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》要求“各级政府文物保护工作领导小组，负责研究本地区文物保护工作的政策措施，研究出台文物保护工作规范性文件，协调解决文物保护工作中的重要问题，各有关部门在自己职责范围内履行依法承担的保护文物职责。”，并要求“发展改革、财政、城乡建设、国土资源、规划、文物等部门要加强协调配合，建立健全文物行政审批协调机制。建立由文化执法、文物、公安、城乡建设、国土资源、环保、旅游、宗教等部门和单位参加的行政执法联动机制，针对重大问题适时开展联合检查和整治行动。”根据国内外对历史文化遗产管理的经验，设立一个统一的管理机构，负责对其保护进行总体的规划和协调相关部门的工作，是一种有效的进行历史文化遗产保护的方式。

3.制度包含可操作的评估规范及程序

为确保历史文化遗产保护落到实处，应当在制度中包含由政府、自治组织、非政府组织、公民多元主体广泛参与的评估条款，坚持公开透明的原则，制定规则充分保护其评估权，建立评估标准和工作程序。将企业纳入评估主体，目的是为了利用其评估的专业性;非政府组织的独立性较强，其制衡作用在评估过程中更为明显;自治组织能够代表区域公民的主流意见，公民代表中有相关的专业人。这种多元的评估主体才能真正实现对历史文化遗产保护制度的实效。

4.制度包含有效的问责、惩罚规范

对评估结果不合格的处理是问责和惩罚，没有上述规范，制度的规制都形同虚设。制度中首先,要明确问责、惩罚主体；其次，制度中要明确定责标准，使问责和惩罚有依据、可操作；最后，列明问责、惩罚的具体种类。